日前，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(以下統(tǒng)稱《行動(dòng)計(jì)劃》)。提出了建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、配套措施等。
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員賈若祥表示，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不僅充分體現(xiàn)山水林田湖草生命共同體的特征，通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)不同區(qū)域之間的關(guān)系，也充分體現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品具有市場(chǎng)價(jià)值的特征，是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重大舉措。
讓市場(chǎng)平衡環(huán)保與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系
復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心主任李志青在接受記者采訪時(shí)表示，環(huán)境保護(hù)發(fā)展到今天，很多制度逐漸完善，下一個(gè)重點(diǎn)是怎么利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)改變生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵(lì)的手段，即用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式來(lái)改變消費(fèi)、生產(chǎn)過(guò)程中的行為。和以往專門通過(guò)法律和行政的方式驅(qū)動(dòng)不同，它是利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)改變消費(fèi)者和生產(chǎn)者內(nèi)在的行為。
李志青表示，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間，永遠(yuǎn)是需要平衡的。市場(chǎng)化很重要，如果只是交給政府來(lái)定價(jià)，價(jià)格定得低，大家沒(méi)有積極性保護(hù)。價(jià)格定得高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又跟不上了。如何平衡，要交給市場(chǎng)來(lái)定。
“生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際上提了很多年了，但是一直是比較碎片化，各個(gè)地方搞的模式不一樣，不同模式之間存在著很多問(wèn)題，這些問(wèn)題是什么呢?標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。”李志青說(shuō)，《行動(dòng)計(jì)劃》把多個(gè)地方探索出來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)歸納起來(lái)，放到一起，讓大家有了統(tǒng)一的原則。
《行動(dòng)計(jì)劃》提出，要堅(jiān)持誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、穩(wěn)中求進(jìn)的原則，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，讓生態(tài)保護(hù)者得到實(shí)實(shí)在在的利益?！缎袆?dòng)計(jì)劃》明確到2020年初步建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，初步形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境。將從九個(gè)方面建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，例如，健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度，優(yōu)化排污權(quán)配置，完善水權(quán)配置，發(fā)展綠色金融等等。
《行動(dòng)計(jì)劃》明確了重點(diǎn)任務(wù)，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制要健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺(tái)，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。
賈若祥表示，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，是推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制奠定制度基礎(chǔ)。尤其是排污權(quán)配置、水權(quán)配置、碳排放權(quán)配置等，要結(jié)合不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，將排污權(quán)、水權(quán)以及碳排放權(quán)合理界定好并層層配置下去，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域引入市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制提高生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的效率和效益。
比如，針對(duì)排污權(quán)的配置問(wèn)題，在滿足環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場(chǎng)交易。
污染者付費(fèi) 保護(hù)者得益
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制多年前已經(jīng)在探索中前行。
新安江目前是中國(guó)水質(zhì)最好的河流之一，是錢塘江正源及浙江省最大入境河流，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣。2011年起，全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江啟動(dòng)實(shí)施。
新安江景色(新華社記者 徐昱 攝)
上游保護(hù)好了水質(zhì)，下游從中受益。新安江三分之二在安徽境內(nèi)，平均出境水量占千島湖年均入庫(kù)水量近七成。各方約定，只要安徽出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的浙江省每年補(bǔ)償安徽1億元。
水質(zhì)清澈，魚(yú)翔淺底，新安江治理的成功離不開(kāi)黃山市的多措并舉。水陸兼顧，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，黃山市相繼實(shí)施了農(nóng)村面源污染、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理、工業(yè)點(diǎn)源污染整治等一批重點(diǎn)項(xiàng)目。截至目前，已累計(jì)完成投資130多億元。
加大補(bǔ)償力度、完善補(bǔ)償機(jī)制，很多地方都在踴躍探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
污染者付費(fèi)。《行動(dòng)計(jì)劃》要求，要健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度，自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，資源開(kāi)發(fā)者應(yīng)當(dāng)對(duì)資源開(kāi)發(fā)的不利影響進(jìn)行補(bǔ)償。山東臨沂的嘗試可圈可點(diǎn)。今年1月份，臨沂市生態(tài)環(huán)境局組織第三方監(jiān)測(cè)單位對(duì)全市36個(gè)重點(diǎn)河流考核斷面進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，共有4個(gè)斷面超標(biāo)，4個(gè)縣區(qū)需繳納生態(tài)補(bǔ)償金182萬(wàn)元。除此之外，臨沂市還定期通報(bào)重點(diǎn)河流生態(tài)補(bǔ)償情況，到事到人，補(bǔ)償金每個(gè)月計(jì)算一次。
保護(hù)者得益。如何堅(jiān)持誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，讓生態(tài)保護(hù)者得到實(shí)實(shí)在在的利益呢?青島市做出了積極探索，2018年，青島空氣質(zhì)量改善明顯，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率85.3%，同比提高6.7個(gè)百分點(diǎn)。參與了秸稈禁燒考核的幾個(gè)區(qū)，均未出現(xiàn)焚燒秸稈火點(diǎn)，每個(gè)區(qū)年終一次性獎(jiǎng)勵(lì)50萬(wàn)元。
《行動(dòng)計(jì)劃》表示，黨的十八大以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)順利推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、流域上下游以及市場(chǎng)化補(bǔ)償范圍逐步擴(kuò)大，投入力度逐步加大，體制機(jī)制建設(shè)取得初步成效。
投資缺口較大 存在“一刀切”現(xiàn)象
黨的十九大報(bào)告指出：“要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。這要求在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中要重視市場(chǎng)化、多元化的特征。
《行動(dòng)計(jì)劃》提到，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中還存在企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高，優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給不足等矛盾和問(wèn)題，亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
《行動(dòng)計(jì)劃》的一大亮點(diǎn)是發(fā)展綠色金融，建立綠色利益分享機(jī)制。目前，我國(guó)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制仍正在探索之中。例如，安徽省黃山市設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江省東陽(yáng)-義烏等地相繼出現(xiàn)水權(quán)交易、水票，以及中國(guó)水權(quán)交易所正式掛牌成立等。
李志青表示，以前，投資缺口更多借助于財(cái)政力量，現(xiàn)在希望能夠借助于或者引入更多的社會(huì)資本。這就要用到金融的手段，但在真正的綠色投資融資方面，資金還是比較短缺的。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院盤(pán)和林指出，從資金來(lái)看，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償高度依賴中央及各級(jí)地方政府財(cái)政資金及投資，市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制仍處于探索階段，尚未真正建立。范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、重復(fù)補(bǔ)償、形式單一、長(zhǎng)效機(jī)制不足，存在“一刀切”現(xiàn)象。
對(duì)于環(huán)境保護(hù)的成本核算，目前缺乏一些比較科學(xué)合理的方法和研究，很難估計(jì)出真正的成本出來(lái)。“一刀切”其實(shí)是出于簡(jiǎn)便便利的需要，但會(huì)引起很多問(wèn)題。李志青說(shuō)。
環(huán)境保護(hù)的成本收益不對(duì)等，界定模糊?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提到，要合理界定資源開(kāi)發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。“我們?cè)谑袌?chǎng)上買一個(gè)東西，為什么價(jià)格明確?因?yàn)樗某杀竞褪找娑际敲鞔_的。但是，環(huán)境保護(hù)的公共產(chǎn)品的成本和收益，很大程度上是模糊的。”李志青說(shuō)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中下一步的重點(diǎn)是積極探索環(huán)境保護(hù)公共產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制，這關(guān)系到很多問(wèn)題，比如說(shuō)綠色GDP的核算，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制定，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)鹊葐?wèn)題。
北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤表示，跨區(qū)域的補(bǔ)償，必然存在富裕地區(qū)帶動(dòng)貧窮地區(qū)的問(wèn)題，除了投資缺口較大、基礎(chǔ)研究不足之外，也有協(xié)調(diào)難題，比如地區(qū)之間、行業(yè)之間等協(xié)調(diào)起來(lái)都很困難。
