如何讓“好山好水”有價值實現(xiàn)的途徑?探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體，建立起政府主導(dǎo)下的以市場配置為主體的生態(tài)補償創(chuàng)新機制是國際上公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式。專家認(rèn)為，生態(tài)產(chǎn)品的價值除直接市場交易外，還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實現(xiàn)，要通過因地制宜地制定建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)燃钫撸w現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值導(dǎo)向，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供保障。
我們邀請相關(guān)專家就如何構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品多元市場化投融資長效機制等方面進(jìn)行梳理解讀并建言獻(xiàn)策。
推進(jìn)生態(tài)確權(quán) 構(gòu)建完善市場
——以國際典型模式看生態(tài)補償成功做法
范振林 馬曉妍 厲里
生態(tài)補償是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式。其內(nèi)涵是通過市場化的生態(tài)補償機制實現(xiàn)公共性生態(tài)產(chǎn)品價值，以保護和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，堅持“誰受益、誰補償”的原則，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間關(guān)系。政府購買生態(tài)產(chǎn)品的市場化補償模式成為國際生態(tài)補償?shù)某晒Φ浞?。國際生態(tài)補償機制主要通過政府購買、市場交易和間接補償?shù)仁侄芜M(jìn)行，以環(huán)境服務(wù)許可等方式購買水源涵養(yǎng)、生態(tài)固碳、生物多樣性和生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)品。國際上相關(guān)國家的實踐為我國深入開展生態(tài)價值實現(xiàn)積累了許多成功的做法。
國際生態(tài)補償主要模式
國際生態(tài)補償主要是基于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”理念而產(chǎn)生并逐漸發(fā)展的。國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費與我國生態(tài)補償概念大體一致，一般稱為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費或生態(tài)效益付費，指生態(tài)服務(wù)受益者向提供者進(jìn)行經(jīng)濟補償，具體包括四要素：自愿交易;生態(tài)服務(wù)類型明確或保障這種服務(wù)的土地利用;至少有一個生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購買者和提供者;一定條件下保障服務(wù)持續(xù)供給。
國際生態(tài)補償是有條件的支付，兼顧法定和約定雙重屬性，融合政府和市場兩種不同補償手段，包括三種主要模式：一是政府購買，其方式是政府代表全體人民向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者購買生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品。二是市場交易，生態(tài)服務(wù)受益者與提供者之間直接進(jìn)行市場交易，依據(jù)法律法規(guī)或自愿驅(qū)動落實交易支付。三是品牌認(rèn)證，由第三方中介組織為生態(tài)產(chǎn)品提供品牌認(rèn)證或貼生態(tài)標(biāo)簽，消費者通過市場自主選擇、自由購買、平等交易，從而實現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)間接付費的一種方式。
國際上，不同生態(tài)補償模式可以構(gòu)建相應(yīng)的政策制度來輔助實施，例如以合規(guī)性付費、環(huán)境信用、抵消和收費為基礎(chǔ)的市場化機制、設(shè)立國家基金和“基金+土地信托模式”等。從交易的主體來看，既可以在國家與國家之間進(jìn)行，也可以在國內(nèi)各級政府與生態(tài)服務(wù)提供者之間進(jìn)行，還可以在地區(qū)與地區(qū)、上游與下游之間進(jìn)行。
不同資源要素生態(tài)補償?shù)湫湍Ｊ?/p>
國際生態(tài)補償范圍非常廣泛，包括流域、森林、耕地、礦產(chǎn)、生物多樣性保護等不同資源要素的補償方式和標(biāo)準(zhǔn)等也存在一定差別。
流域生態(tài)補償。國際流域生態(tài)補償有政府支付、市場支付和環(huán)保基金支付三種模式，但以市場支付方式為主。支付類型包括市場貿(mào)易、一對一補償、多對一補償、生態(tài)標(biāo)記和公共支付等，其中市場貿(mào)易、一對一補償和生態(tài)標(biāo)記屬于市場補償，公共支付屬于政策補償。美洲、大洋洲、亞洲等都在積極探索開展市場化生態(tài)補償模式。目前已有40多個國家實施流域生態(tài)服務(wù)付費項目,市場化程度高，覆蓋范圍廣，但呈現(xiàn)流域管理差異化特征。國際流域生態(tài)服務(wù)補償己從政府投資為主逐漸發(fā)展到政府、私人企業(yè)、金融機構(gòu)等多渠道、多元化的融資方式。
森林資源生態(tài)補償。森林生態(tài)補償是一種運用經(jīng)濟手段保護森林資源和生態(tài)環(huán)境的制度安排，對保持森林生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定性，實現(xiàn)森林經(jīng)濟和生態(tài)價值影響較大。根據(jù)補償支付手段不同，國際森林生態(tài)補償主要分為公共財政補償和市場機制補償，一般同一個國家或地區(qū)同時存在多種補償方式。
耕地資源生態(tài)補償。國際上耕地生態(tài)補償模式包括政府補貼、排放許可交易與生態(tài)信用額度交易、生態(tài)標(biāo)志、生態(tài)服務(wù)收費等，目前絕大多數(shù)耕地生態(tài)補償都屬于政府補貼模式。采用政府補貼模式的包括德國和日本休耕模式、加拿大草地永久性覆蓋項目、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策、美國土地休耕計劃等。耕地生態(tài)補償在歐盟主要有兩種方式確定補償標(biāo)準(zhǔn)。一種是在北部和中西部的一些成員國，如德國巴伐利亞州農(nóng)業(yè)景觀項目的補償標(biāo)準(zhǔn)。另一種是以成本為基礎(chǔ)，計算各種投入。如美國退耕項目是選擇“政府購買生態(tài)效益、提供補償資金”政策，但同時借助競標(biāo)機制和遵循自愿原則來確定與各地區(qū)自然經(jīng)濟條件相適應(yīng)的租金率或補償標(biāo)準(zhǔn)。競標(biāo)者對參加競標(biāo)時上報的租金率與政府估算的租金率進(jìn)行權(quán)衡，選擇不參加或不被政府納入退耕項目等。
礦產(chǎn)資源生態(tài)補償。國際上主要通過制定法律法規(guī)和運用修復(fù)基金的方法來推動礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理。例如：美國建立超級基金治理52座廢棄礦山等“超級基金場所”，美國環(huán)境保護資金主要有州政府財政支付和聯(lián)邦政府的超級基金兩個渠道。州政府的修復(fù)基金主要來源為開采稅。聯(lián)邦政府的超級基金又稱“土地復(fù)墾基金”，主要由四部分組成：一是向企業(yè)征收廢棄礦山修復(fù)費，二是礦山開采違規(guī)行為罰金，三是新建礦業(yè)企業(yè)申請開采許可證、土地復(fù)墾許可證等費用，四是復(fù)墾基金的利息收益等。復(fù)墾基金50%交國庫后撥內(nèi)政部管理使用，剩余則留在州政府?？顚Ｓ?。
自然保護區(qū)生態(tài)補償。國際以保護生物多樣性為目的的自然保護區(qū)生態(tài)補償主要有政府直接支付、市場主導(dǎo)和中介參與三種模式，并且大多是以大型項目的形式進(jìn)行的，有時則與流域、森林和農(nóng)業(yè)等生態(tài)補償結(jié)合起來整體性實施，如德國“補償原則法”等。
探索多元化生態(tài)補償對策建議
公共性生態(tài)產(chǎn)品是普惠的民生福祉，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體，將市場機制融入公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程，可以從以下幾方面著手：
同時，推進(jìn)自然資源和生態(tài)空間確權(quán)核算。加強自然資源所有權(quán)和自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界;建立自然資源開發(fā)利用準(zhǔn)入清單，厘清不同類型自然資源、空間范圍、面積、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬變化等;健全完善自然資源和生態(tài)空間使用權(quán)出讓、出租、抵押、作價出資等市場規(guī)則;開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算，制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算通則，為生態(tài)補償提供技術(shù)支撐。
在構(gòu)建完善市場化投融資長效機制方面，探索多渠道、多形式的生態(tài)補償方式，拓展生態(tài)補償社會化運作路徑;構(gòu)建補償資金、政策、項目從要素投入到區(qū)域、流域的整體性補償機制;以區(qū)域多種生態(tài)服務(wù)價值核算為載體，推行PPP模式，吸引國際組織、企業(yè)、公益機構(gòu)、社會團體等多元化補償資金參與，構(gòu)建“資金池”，形成政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會參與的多元化投融資格局，提高資金使用效率和規(guī)模效益。
此外，加強綜合性生態(tài)補償效益監(jiān)測和評價。開展綜合性生態(tài)補償效益評價，充分考慮投入成本、機會成本、生態(tài)環(huán)境效益，形成全面、綜合的生態(tài)補償效益評估方案;將生態(tài)補償與生態(tài)保護修復(fù)治理、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、用途管制及減貧脫貧工作相結(jié)合，提高監(jiān)測監(jiān)管水平，不斷提升生態(tài)補償政策、項目、資金實施效果。
(作者單位：中國自然資源經(jīng)濟研究院)
讓綠水青山成為新經(jīng)濟增長極
——以湖北省鄂西生態(tài)圈為例挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值
熊前榮
湖北是長江經(jīng)濟帶重要省份，是南水北調(diào)中線工程水源區(qū)和三峽壩區(qū)所在地，是長江流域重要水源涵養(yǎng)地和國家重要生態(tài)屏障。筆者認(rèn)為，結(jié)合湖北省實際，探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的可行現(xiàn)實路徑是：充分發(fā)揮重要生態(tài)功能區(qū)的自然資源優(yōu)勢，把握生態(tài)產(chǎn)品價值需求的上升趨勢與規(guī)律，推動區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化，有效利用生態(tài)之美，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展與生態(tài)、富裕與美麗的雙贏。以湖北省鄂西生態(tài)圈(含三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū))為例，可充分挖掘綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品市場化供給，將生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，形成新的區(qū)域或特色經(jīng)濟增長極。
創(chuàng)設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)技術(shù)條件。一是深化自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制改革。客觀地評估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實物量和價值的變化，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟主體對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗恢復(fù)和增值活動情況，全面反映經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價和生態(tài)效益。二是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，逐步實現(xiàn)對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源資產(chǎn)的確權(quán)、登記和頒證工作，明晰自然資源資產(chǎn)所有權(quán)及其主體，厘清生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬，規(guī)范自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，保障自然資源資產(chǎn)收益權(quán)，激活自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)，理順自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，建立健全權(quán)屬清晰、責(zé)任明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。三是認(rèn)真總結(jié)一些地方開展生態(tài)價值評估項目試點的經(jīng)驗，對包括生態(tài)用地、水資源、林木資源在內(nèi)的自然資源價值和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品供給、調(diào)節(jié)及文化服務(wù)價值進(jìn)行評估，構(gòu)建由生態(tài)資源價值、生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)服務(wù)價值構(gòu)成的生態(tài)價值評估指標(biāo)體系。
強化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度機制保障。一方面，建立健全縱橫結(jié)合的區(qū)域生態(tài)補償制度，逐步提高區(qū)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，對因保護生態(tài)產(chǎn)品而影響經(jīng)濟發(fā)展的重點生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境脆弱區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立以國土主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)、反映區(qū)域間生態(tài)產(chǎn)品輸出、輸入關(guān)系的生態(tài)補償機制，提高生態(tài)補償?shù)木珳?zhǔn)度。具體到湖北省，重點圍繞構(gòu)建以大別山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、幕阜山區(qū)四個生態(tài)屏障，長江流域、漢江流域兩個水土保持帶和江漢平原湖泊濕地生態(tài)區(qū)為主體的“四屏兩帶一區(qū)”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局總體思路，逐步對全省國家級、省級重點生態(tài)功能區(qū)等重點生態(tài)區(qū)域，以及森林、水流、濕地、耕地、大氣等重要生態(tài)領(lǐng)域的生態(tài)保護和生態(tài)改善給予補償。在長江、漢江、洪湖、梁子湖等重點流域開展橫向生態(tài)保護補償試點，建立生態(tài)受益地區(qū)和保護地區(qū)、流域上游與下游的橫向補償機制。另一方面，積極培育區(qū)域之間、企業(yè)之間的用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等市場交易體系，完善市場交易規(guī)則，發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品配置中的決定性作用，提高生態(tài)產(chǎn)品價值的市場化實現(xiàn)程度。此外，完善領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護“一票否決”制度、生態(tài)環(huán)境損害終身問責(zé)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范化管理，建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度等。
加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)文明意識。把生態(tài)環(huán)境保護納入國民教育體系和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境教育設(shè)施和場所建設(shè)，培育普及生態(tài)文化。引導(dǎo)公眾綠色生活，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，讓廣大人民群眾成為生態(tài)文明建設(shè)的主體、生態(tài)環(huán)境保護的主體、生態(tài)產(chǎn)品消費的主體、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的主體，人人參與生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。
(作者系湖北省政協(xié)委員)
科學(xué)劃定生態(tài)產(chǎn)權(quán)邊界
——完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑
馬永歡
近10年來，我國積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，在林權(quán)抵押貸款、生態(tài)補償機制、提供綠色農(nóng)產(chǎn)品和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方面初見成效，走出了一條因地制宜的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。如何科學(xué)合理劃定生態(tài)產(chǎn)權(quán)的邊界，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵。對此，筆者就完善我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提出如下建議：
完善自然資源資產(chǎn)權(quán)能，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)制度。一是加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰生態(tài)產(chǎn)品的所有權(quán)及其行使主體，規(guī)范使用權(quán)，保障收益權(quán)，激活轉(zhuǎn)讓權(quán)，理順監(jiān)管權(quán)。完善生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)權(quán)能，明確“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”。二是強力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)權(quán)改革，完善自然資源節(jié)約集約綜合利用標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)濟發(fā)展的同時，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的生產(chǎn)和生活環(huán)境。三是深入推進(jìn)集體林權(quán)改革，加快推進(jìn)確權(quán)登記，著力根治林草圖斑重疊的矛盾，徹底解決“一地兩證”的問題。
完善財政投入制度，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的補償機制。一是健全生態(tài)補償制度，重點在補償途徑、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式等方面不斷探索，避免出現(xiàn)生態(tài)改善、群眾貧困的困境。二是加強中央對重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地和大江大河上游等重要地區(qū)的補償，實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，使綠水青山的守護者和保護者有更多的獲得感。三是建立健全流域下游對上游、生態(tài)受益區(qū)對保護區(qū)、自然資源消費區(qū)對資源產(chǎn)區(qū)、東部對西部的橫向生態(tài)補償，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價值的生態(tài)補償制度。四是完善耕地休耕制度，開展糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的補償試點，建立反映耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的耕地補償機制，激勵農(nóng)民保護耕地的積極性。
加強市場體系建設(shè)，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的價格機制。建議健全完善統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)市場體系，將生態(tài)產(chǎn)品納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺，為不同市場主體之間的用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)和碳排放權(quán)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易提供公開公平的市場環(huán)境。大力發(fā)展碳匯市場，更好地實現(xiàn)植樹造林、保護草原和濕地等自然生態(tài)的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序。全面實施生態(tài)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確生態(tài)產(chǎn)品的準(zhǔn)入條件、方式和程序。探索建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和代際關(guān)系的價格形成機制，更好地實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。
發(fā)展生態(tài)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的金融機制。一是積極探索綠色金融融資渠道，加強稅費減免支持，更好地吸引社會資本融資。二是拓展商業(yè)銀行服務(wù)領(lǐng)域，在評定林農(nóng)信用等級、林木資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，按照“一戶一檔”的原則建立林農(nóng)信息檔案，發(fā)展林權(quán)抵押貸款，精準(zhǔn)放貸。三是有條件的地區(qū)成立綠色金融銀行，專門支持森林、林木和草原的抵押貸款。探索建立財政貼息制度，使植樹造林、保護草原的農(nóng)牧民有盼頭。
健全基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的核算機制。一是建立符合科學(xué)規(guī)律的生態(tài)產(chǎn)品價值核算制度，加快建立科學(xué)、統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，確定不同類型生態(tài)產(chǎn)品的核算方法和技術(shù)規(guī)范。二是制定統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系，及時匯交各類生態(tài)產(chǎn)品類別、數(shù)量和空間分布的數(shù)據(jù)庫。三是開展生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證體系建設(shè)，制定生態(tài)產(chǎn)品分類清單。四是加快自然資源資產(chǎn)核算由實物向?qū)嵨锱c價值兼顧轉(zhuǎn)變，建立生態(tài)產(chǎn)品價值定期評估制度。五是積極探索編制生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)負(fù)債表，及時掌控各類生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和價值的變化，服務(wù)于地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計，確保生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制能夠持續(xù)。
