作者：尹春哲，錢立華，魯政委(魯政委系興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家、華福證券首席經(jīng)濟學家，中國首席經(jīng)濟學家論壇理事)
在我國“雙碳”目標提出之后，國家政策重心開始由能耗“雙控”向碳排放總量和碳排放強度“雙控”轉變，而構建多層次的碳交易市場有助于推進碳排放總量控制。
從歐盟經(jīng)驗來看，根據(jù)不同國別、不同行業(yè)、不同排放源等情況，通過歐盟碳排放交易體系(ETS)、《碳減排分擔條例》(ESD)和《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》(LULUCF)三種手段將其減排目標分解落實，為重點行業(yè)和其他行業(yè)分別設置目標的方式，實現(xiàn)區(qū)域、部門、行業(yè)各主體清晰明確的減排責任。
對于我國來說，在落實“雙碳”目標的過程中，也需構建多層次碳市場。在指標方面，建議根據(jù)行業(yè)+區(qū)域的分解方式，將我國碳排放總量指標分解為控排行業(yè)碳排放指標、地區(qū)碳排放指標、特殊行業(yè)碳排放指標和預留指標，并對地區(qū)碳排放指標進一步細分。為確保區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展空間，引入碳減排指標，包括產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標、減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標、碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標。
在多層次碳市場中，需要考慮碳減排指標間的互認。在減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標中，積極進行跨區(qū)域減排項目碳減排指標的開發(fā)，這樣將有助于加強東西部合作，促進公正轉型;通過設置碳減排指標互認標準，加強依據(jù)不同碳減排標準開發(fā)的碳減排指標互認，有助于促進碳減排指標的流通和應用。
在多層次碳市場中，各類碳排放指標和碳減排指標既有一定互通性，也有專屬性。不同類型指標對應不同應用場景和范圍，建立不同層級的碳市場和管控機制。如全國碳市場主要交易控排行業(yè)碳排放指標和國家碳減排指標，地方碳市場主要交易地區(qū)碳排放指標、國家和地區(qū)的碳減排指標，碳普惠市場主要交易地區(qū)的碳減排指標。
我國2020年“雙碳”目標提出后，國家明確提出由能耗“雙控”向碳排放總量和碳排放強度“雙控”轉變。“十二五”(2011-2015年)時期，我國提出了“碳排放強度目標”。因此，在過去的“十二五”和“十三五”期間，我國主要以“碳排放強度”考核為主。隨著國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上對世界做出重要宣示，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和[1]。”這意味，我國未來將更加重視對碳排放總量的控制。
圖片
一、多層次碳市場：歐盟的經(jīng)驗
1.1 歐盟的多層次碳市場
歐盟是應對氣候變化的先行者，在應對氣候變化方面出臺了《歐洲氣候變化計劃》《歐洲氣候變化計劃Ⅱ》《歐洲綠色協(xié)議》等碳減排政策體系。在2019年的《歐洲綠色新政》中，歐盟委員會提出到2050年歐洲要在全球范圍內率先實現(xiàn)氣候中和的目標，并在2021年6月的《歐洲氣候法》中進一步提升了2030和2050年氣候目標法律約束性。
針對歐盟的減排目標，歐盟根據(jù)不同國別、不同行業(yè)、不同排放源等情況，分別對目標分解落實，主要采取了三種手段來幫助實現(xiàn)。
(1)歐盟碳排放交易體系(ETS)：針對電力、能源密集型工業(yè)(如鋼鐵、水泥、玻璃、石化等行業(yè))、國際航空等排放較大的行業(yè)，建立歐盟碳排放權交易市場，設置碳排放總量，通過市場化手段減少碳排放。截至2020年底，歐盟碳市場覆蓋的電力和工業(yè)設施排放量相比2005年下降了43%。
圖片
(2)《碳減排分擔條例》(ESD)：盡管歐盟碳市場覆蓋了歐盟40%的碳排放量，但是覆蓋的行業(yè)和數(shù)量仍然不足。因此，ESD將碳市場以外的行業(yè)，如建筑、廢物管理、農(nóng)業(yè)、小型工業(yè)和運輸?shù)扰欧泡^分散的行業(yè)加以管理。各國可根據(jù)自身情況，如考慮減排目標、技術能力、經(jīng)濟水平等因素，設置適合自身的減排政策，以最終實現(xiàn)《碳減排分擔條例》中為各國設置的減排責任。
(3)《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》(LULUCF)：2018年通過的《LULUCF條例》，對林業(yè)和土地部門提出了成員國2030年溫室氣體凈吸收目標。
圖片
1.2 對我國的借鑒意義
基于上述介紹，歐盟的減排目標分解模式采用的是區(qū)域和行業(yè)分解相結合且不重復的方式，為重點行業(yè)的碳排放總量設定目標，并將其他剩余排放量分解到區(qū)域，這樣做的優(yōu)勢在于區(qū)域、部門、行業(yè)各主體責任清晰，便于指標設置和管理。
我國在開展碳排放總量控制時也可以參考實施。根據(jù)全國碳市場相關披露信息，第一履約期內共納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162家，年度覆蓋二氧化碳排放量約45億噸，在全國碳排放總量中的占比超過40%。若后續(xù)將石化、鋼鐵、化工、建材、有色金屬等八大行業(yè)進一步納入，則未來全國碳市場將是一個包含控排企業(yè)8000余家，覆蓋全國碳排放超過70%的大市場。按照“中央管大事、地方管小事”的原則，中央政府主要負責管理納入全國碳市場的大企業(yè)，管住70%以上的碳排放，提高管理效率和效果;各級地方政府負責剩余不到的30%的碳排放，充分發(fā)揮各地自主性，多樣化推進減排工作。
下文將依據(jù)行業(yè)+區(qū)域的目標任務分解方式完成對國內碳排放總量控制的拆分，并據(jù)此設想構建國內多層次碳市場。
二、國內多層次碳市場構想
2.1 碳排放指標分類
通過前文所述行業(yè)+區(qū)域的分解方式，我們可以將全國的碳排放總量分解為以下幾種碳排放指標類型。
(1)控排行業(yè)碳排放指標：即納入全國碳市場行業(yè)企業(yè)所獲得的碳排放指標[4]。目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，因此該部分碳排放指標總量即為整個發(fā)電行業(yè)所獲得的配額總量。未來隨著更多控排行業(yè)的納入，該部分碳排放指標總量將進一步擴大。需要特別注意的是，目前我國發(fā)電行業(yè)的配額是按照基準線法進行分配的，并沒有設定總量上限，隨著發(fā)電量的增多，碳排放指標總量也會上升，這意味著在我國碳排放達峰之后，這一方法可能需要進一步調整。具體可參考歐盟的辦法，通過設置階段性的排放總量目標，不斷收緊配額發(fā)放，更大力地推進發(fā)電行業(yè)減碳。后續(xù)納入行業(yè)也應考慮碳排放指標總量的限制。
(2)特殊行業(yè)碳排放指標：即交通行業(yè)[5]的碳排放限額?？紤]到交通行業(yè)的特殊性，由于其跨區(qū)域運行的特點，碳排放量很難歸于某一地區(qū)具體管理，故單獨進行碳排放指標設置和考核。此外，考慮到未來潛在的CORSIA(國際航空碳抵消及減排機制)和國際海運減排要求，使得航空業(yè)和海運業(yè)面臨國際碳交易的特殊環(huán)境，這也是將其單獨分類的原因之一。
(3)地區(qū)碳排放指標：即各省、自治區(qū)、直轄市所能獲得的碳排放限額量。國家按照一定標準給各地區(qū)分配的碳排放指標，各地區(qū)的碳排放指標不包括納入全國碳市場控排行業(yè)和特殊行業(yè)的碳排放指標，只包含轄區(qū)內其他行業(yè)生產(chǎn)與居民生活產(chǎn)生的碳排放指標。未來隨著全國碳市場納入行業(yè)和企業(yè)的變化，各地碳排放指標總量也會隨之波動。而地區(qū)碳排放指標又可以進一步細分為重點行業(yè)碳排放指標、非重點行業(yè)碳排放指標、居民生活指標和預留指標。具體如下。
重點行業(yè)碳排放指標：即地方非納入全國碳市場的高排放企業(yè)所獲得的碳排放限額。除了全國碳市場提及的八大行業(yè)，部分行業(yè)也存在能耗高、排放大的特點，如陶瓷、紡織、建筑、數(shù)據(jù)中心等，也是各地碳排放管控的主要對象。因此有必要對這些行業(yè)單獨設置碳排放指標，為后續(xù)的地方碳市場奠定基礎。
非重點行業(yè)碳排放指標：即非納入全國碳市場、非地方重點行業(yè)企業(yè)所獲得的碳排放限額。這類行業(yè)受限于經(jīng)營規(guī)模和當?shù)亟?jīng)營環(huán)境等因素影響，普遍存在排放量不大、排放分散、數(shù)據(jù)分散等特點，因此單獨進行指標設置，為后續(xù)個性化的管理方式奠定基礎。
居民生活指標：對于居民生活產(chǎn)生的碳排放所進行排放限額。
地區(qū)預留指標：該指標含義參考國家預留碳排放指標。
(4)國家預留碳排放指標：考慮到我國仍處于發(fā)展階段，同時近年來氣候變化無常，隨時可能出現(xiàn)極端氣候。因此，為了確保我國能夠平穩(wěn)有序實現(xiàn)3060目標，有必要預留一部分碳排放指標作為應急保障。其使用的場景包括：①在出現(xiàn)極端氣候時，如極寒酷熱的情況時，部分企業(yè)為保障人民生活和生產(chǎn)安全而導致的額外大量能源消耗產(chǎn)生的碳排放，可以釋放一定的預留指標，以緩解相關保障企業(yè)的減排壓力;②國家開展重大項目建設運行時，可以使用一定預留指標，確保國家整體碳排放水平不會增加過多;③部分控排企業(yè)或地區(qū)處于發(fā)展考慮，其新增項目或生產(chǎn)活動導致碳排放量增大時，可以是考慮購入使用一定的預留指標。預留指標設置的意義就在于，確保國家碳排放總量目標可以如期實現(xiàn)。
2.2 碳減排指標分類與互認
2.2.1 碳減排指標分類說明
基于碳排放總量控制，在保障碳排放總量的前提下，允許各市場參與主體通過減排降碳的行為，獲取一定的碳減排指標(即減排量)，以獲得一定額外的碳排放空間，可用于抵消超額排放，或通過出售獲取額外收益。碳減排指標有三種獲取方式：產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標、減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標和碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標。
(1)產(chǎn)能退出產(chǎn)生的碳減排指標
參考《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)山東省“兩高”建設項目碳排放指標收儲調劑管理辦法(試行)的通知》(魯政辦字〔2022〕172號)[6]，碳減排指標的獲取可包括產(chǎn)能轉移、企業(yè)關停轉產(chǎn)、淘汰落后產(chǎn)能、壓減過剩產(chǎn)能、可再生能源替代等途徑減少的碳排放量。
產(chǎn)能轉移碳減排指標：即產(chǎn)能搬離原行政區(qū)到另一行政區(qū)所產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標由雙方政府確定碳減排指標分配比例。
企業(yè)關停碳減排指標：即企業(yè)關閉不再生產(chǎn)產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸屬負責其碳排放指標發(fā)放的主管部門。
淘汰落后產(chǎn)能碳減排指標：即企業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設備等產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸屬企業(yè)。
壓減過剩產(chǎn)能碳減排指標：即當?shù)卣鶕?jù)發(fā)展規(guī)劃或相關工作要求，壓減過剩產(chǎn)能獲得的碳減排指標。碳減排指標按照一定比例分屬企業(yè)和負責其碳排放指標發(fā)放的主管部門。
(2)減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標
減排項目開發(fā)是目前最重要的碳減排指標獲取手段。減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳指標可簡單理解為減排項目依據(jù)國家或者地方減排方法學，按照一定工作流程，經(jīng)過第三方核證后簽發(fā)的減排量。最常見的就是國家CCER，也包括根據(jù)地方方法學開發(fā)的減排量，如福建的FFCER。
按照減排項目開發(fā)模式分類，可分為單一區(qū)域減排項目碳減排指標和跨區(qū)域減排項目碳減排指標。
①單一區(qū)域減排項目碳減排指標：即減排項目產(chǎn)生的碳減排指標由項目業(yè)主和項目所在地轄區(qū)主管部門進行分享，不涉及多個地區(qū)主管部門。
?、诳鐓^(qū)域減排項目碳減排指標：即碳減排項目由兩地或多地政府合作開展，減排項目產(chǎn)生的碳減排指標可對相關參與方政府進行分享。
受能源資源稟賦影響，我國存在較明顯的能源生產(chǎn)和能源消費分離的情況，可概括為“東部消費，西部生產(chǎn)”。東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，能源消費高，減排潛力有限，減排成本較高;而西部地區(qū)可再生能源電力資源較較豐富，且能源消費相比東部較少，有大量能源被輸送到東部地區(qū)。長期以來，形成了“西電東送、西氣東輸”的能源流向格局。未來該趨勢還會進一步加強，如到2025年，“西電東送”能力達到3.6億千瓦以上[7]。
由于西部地區(qū)具備較豐富的可再生能源資源、林業(yè)碳匯資源等，因此，加大對西部地區(qū)的減排資金投入和技術輸入可以獲得較大的邊際效益。但在我國目前碳市場運行機制下，尚無跨區(qū)域的減排項目合作機制與合作動力，因此無法有效調動減排資金和技術向西部地區(qū)聚集。但是，未來在我國碳排放總量和地區(qū)碳排放總量控制要求下，以較低的成本投資于西部的減排項目獲取碳減排指標可能會成為一種優(yōu)先選擇。類似于清潔發(fā)展機制(CDM)和聯(lián)合履行機制(JI)，雙方政府開展項目級合作，由其中一方主要提供資金和技術支持，減排項目所實現(xiàn)的經(jīng)核證的減排量可全部或按照一定比例歸屬于資金和技術的提供方。這種跨區(qū)域的減排項目開發(fā)與合作一方面可以為東部地區(qū)提供可觀的碳減排指標，另一方面為西部帶來大量資金和技術，支持了西部的發(fā)展。
(3)碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標
盡管碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標也要遵從一定的減排方法學進行開發(fā)，但是不同于前者，該機制下減排項目規(guī)模很小，產(chǎn)生的碳減排指標具有分散、量小的特點。該機制下的碳減排指標產(chǎn)生也可以分為兩種，一種是基于小型項目產(chǎn)生的碳減排指標，另一種是由居民的低碳行為產(chǎn)生的碳減排指標。
基于小型項目產(chǎn)生的碳減排指標：根據(jù)碳普惠方法開發(fā)的小型減排項目產(chǎn)生的碳減排指標。碳減排指標歸項目開發(fā)方所有。
居民的低碳行為產(chǎn)生的碳減排指標：根據(jù)碳普惠方法，基于居民個人低碳行為所獲得的減排量。碳減排指標歸個人所有。
2.2.2 碳減排指標互認
針對減排項目開發(fā)產(chǎn)生的碳減排指標，按照碳減排指標開發(fā)標準分類，可進一步細分為國家碳減排指標、地方碳減排指標和獨立碳減排指標。
(1)國家碳減排指標：即按照國家主管部門發(fā)布的減排方法學開發(fā)所獲得的碳減排指標，即CCER。該類碳減排指標遵從國家統(tǒng)一減排標準，因此簽發(fā)后可以在國內各碳市場主體間流通。
(2)地方碳減排指標：即按照地區(qū)主管部門發(fā)布的減排方法學開發(fā)所獲得的碳減排指標，如福建FFCER。該類指標的開發(fā)具有較強的地方特色，所采用的減排方法學不一定會被其他地區(qū)政府所認可，因此在流通性上不如前者。
(3)獨立碳減排指標：即按照目前國際上主流的獨立減排方法學開發(fā)所獲得的碳減排指標，如國際核證減排標準(VCS)、黃金標準(GS)等。該類型碳減排指標類似地方碳減排指標，需要得到國家或地區(qū)的認可，才能在認可區(qū)域具有較好的流通性。
尤其對于后兩者來說，其所用標準能否得到更多碳市場參與方或主管部門的認可變得尤為重要，這既影響到碳減排指標的流通性和價值實現(xiàn)，也會影響跨區(qū)域減排項目的開展。在各減排方法學不相同的情況，可參考CORSIA的方式開展減排機制之間互認的工作。在CORSIA機制下，ICAO理事會設立技術咨詢機構(TAB)制定認定標準，滿足CORSIA的排放單位合格標準的(EUC)可以用于航空業(yè)的碳排放抵消。其認定基本標準框架如下。
圖片
圖片
在基本框架基礎上，通過設置更多細則，確定最終每種減排機制所能納入的減排項目類型、項目時間、使用期限等具體指標。最終，通過一系列設定的評判標準，對于符合相關標準考核的減排機制和方法學所產(chǎn)生的碳減排指標，都可以進行互認。
根據(jù)ICAO(國際民用航空組織)2023年3月的最新文件顯示，目前共納入9種減排機制。每種減排機制納入的項目類型和減排量簽發(fā)時間的要求均有所不同。
圖片
2.3 我國的多層次碳市場
基于上述各種碳排放指標和碳減排指標，對應不同應用場景和范圍，我們可以分別建立不同層級的碳市場和管控機制，如全國碳市場、地方碳市場、碳普惠市場和非市場機制?？紤]到碳市場參與方類型眾多，因此下文描述中以主要受控排對象為主。
2.3.1 交易物為碳排放指標的交易市場
(1)全國碳市場：全國碳市場納入管控對象為全國重點行業(yè)企業(yè)，主要交易物為控排行業(yè)碳排放指標，交易方式按照全國碳市場交易規(guī)則開展，交易對手方以同屬全國碳市場控排企業(yè)為主。此外，允許國家主管部門以無償或有償(拍賣等)方式向市場提供一定數(shù)量的碳排放指標，用以穩(wěn)定市場價格，調節(jié)減排預期等。適時考慮納入特殊行業(yè)碳排放指標。
(2)地方碳市場：地方碳市場以納入地方重點管控行業(yè)企業(yè)為主，交易物為地方重點控排行業(yè)的碳排放指標，交易方式按照各地碳市場交易規(guī)則開展，交易對手方以同屬地方碳市場控排企業(yè)為主。同樣，允許地方主管部門以無償或有償(拍賣等)方式向市場提供一定數(shù)量的碳排放指標。在機制和市場成熟時，考慮實現(xiàn)地方間碳市場的連接。如此，則允許不同碳市場的主管部門間進行地方碳排放指標的交易(類似《京都議定書》下國際排放貿易機制IET)。在條件成熟時，也允許隸屬不同地方碳市場進行企業(yè)間地方碳排放指標交易。
圖片
圖片
2.3.2 交易物為碳減排指標的交易市場
(1)全國碳市場：全國碳市場可以進行國家碳減排指標交易，即CCER交易，適時考慮納入更多類型碳減排指標;出于降低全國碳市場納入控排企業(yè)的履約壓力，允許控排企業(yè)使用一定比例的國家碳減排指標進行履約清繳抵消。
(2)地方碳市場：地方碳市場可以使用國家碳減排指標和地方碳減排指標進行交易，適時納入獨立碳減排指標;允許納入地方碳市場的控排企業(yè)使用一定比例的國家碳減排指標或地方碳減排指標進行履約清繳抵消。另外，允許地方主管部門間進行碳減排指標的交易，在進行地方碳減排指標交易時需要以碳減排指標互認為前提。
(3)碳普惠市場：基于碳普惠機制下產(chǎn)生的碳減排指標可以在屬地進行交易，暫不允許進行跨區(qū)域交易和使用。
圖片
2.3.3 非市場機制
針對非重點行業(yè)碳排放指標、特殊行業(yè)碳排放指標等，暫不考慮推進市場交易機制，以考核方式為主。在碳排放指標不足時，允許相關企業(yè)從主管部門以無償或者有償方式獲取碳排放指標，或在市場上購入碳減排指標以完成碳排放總量控制要求。
