排污許可是國(guó)際通行的環(huán)境治理制度，但在中國(guó)推行二十余年，仍是案牘空文。甚至12年前的試點(diǎn)城市，都忘了自身使命。
新一輪改革將全面刷新制度設(shè)計(jì)，石化、火電、造紙(或鋼鐵)成先行行業(yè)，企業(yè)需自證清白，頂層設(shè)計(jì)也將厘清其與環(huán)評(píng)的重合瓜葛。
“你從哪了解到我們是試點(diǎn)?”唐山市環(huán)保局宣教中心一位工作人員吃驚地反問(wèn)。
聽聞唐山是2004年的排污許可證試點(diǎn)城市，這名工作人員一頭霧水。南方周末做完一番簡(jiǎn)單說(shuō)明，上述工作人員次日回應(yīng)時(shí)，依然沒有回想起試點(diǎn)工作情況，“2004年試點(diǎn)，時(shí)間太久了。”
這正是中國(guó)排污許可證制度20年“推而不廣”的尷尬縮影。“多年來(lái)只聽見樓梯響，沒看見人下來(lái)。”南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司總經(jīng)理陸朝陽(yáng)說(shuō)。
2016年6月初至7月底，上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術(shù)服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱“上海青悅”)對(duì)全國(guó)各省份進(jìn)行信息公開調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至9月12日，7個(gè)省份尚未出臺(tái)本地相關(guān)法規(guī)，14個(gè)省份未公開排污許可企業(yè)名單;此外，各地排污許可的文件級(jí)別也是千差萬(wàn)別。
“我們一直關(guān)注排污許可制度的改革進(jìn)展，按照環(huán)保部的思路，接下來(lái)它會(huì)成為污染源管理的核心制度，這也是促使我們進(jìn)行調(diào)研的最大動(dòng)因。”上海青悅負(fù)責(zé)人劉春蕾告訴南方周末。
所謂排污許可證，是指環(huán)保部門根據(jù)排污單位的申請(qǐng)，核發(fā)的準(zhǔn)予其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放污染物的憑證，排污許可制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理制度。
在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，排污許可證是最重要的環(huán)境管理制度之一，是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。然而中國(guó)從1980年代中后期地方試點(diǎn)排污許可制度至今，推行效果不甚理想，甚至被看作“用之不武、棄之可惜”的“雞肋”制度。
實(shí)際上，環(huán)保部對(duì)排污許可制度的改革舉措已經(jīng)在部分地區(qū)悄然展開。
環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧、副部長(zhǎng)趙英民分別在多個(gè)場(chǎng)合表示過(guò)正在開展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制的實(shí)施方案，并決心將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。
一場(chǎng)制度變革的角逐已經(jīng)開始，看似積重難返的排污許可制度能否起死回生?
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石化、火電先行
“我們現(xiàn)在進(jìn)行的排污許可試點(diǎn)，和以前是完全不一樣的。”2016年9月9日，海南省環(huán)保廳總量處負(fù)責(zé)人告訴南方周末。
一項(xiàng)試點(diǎn)改革已悄悄在海南鋪開。如若不是趙英民近期再次強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革，完善排污許可制度，人們很難聯(lián)想到海南是排污許可證制度改革新一輪的“吃螃蟹的人”，試點(diǎn)成果將影響這項(xiàng)制度全國(guó)推行的進(jìn)程。
實(shí)際上，早在4個(gè)月前，環(huán)保部正式批復(fù)海南開展排污許可證管理制度試點(diǎn)工作方案和排污許可證申領(lǐng)技術(shù)路線，這標(biāo)志著海南拿到了一張其他省份從未觸碰過(guò)的“通行證”。
“海南作為全國(guó)排污許可證制度試點(diǎn)改革的探路者，成果將推動(dòng)有關(guān)排污許可制度建設(shè)的進(jìn)程。”環(huán)保部大氣環(huán)境管理司副司長(zhǎng)汪鍵做出過(guò)這樣的表態(tài)。
在海南，來(lái)自石化化工、火電、造紙行業(yè)的11家企業(yè)，已經(jīng)啟動(dòng)該試點(diǎn)工作。曾經(jīng)參加海南省排污許可試點(diǎn)工作會(huì)議的專家代表、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君告訴南方周末，海南省目前進(jìn)行的這項(xiàng)試點(diǎn)工作，“一定程度代表著未來(lái)的改革方向。”
與其幾乎同步的是，排污許可制度的行業(yè)試點(diǎn)也在各地緊鑼密鼓地開展?；痣姟撹F、造紙、石化化工是多位受訪專家提及的試點(diǎn)行業(yè)。江蘇省環(huán)境工程咨詢中心主任劉偉京透露，“國(guó)家將在兩個(gè)行業(yè)進(jìn)行排污許可證試點(diǎn)，大氣覆蓋的是火電行業(yè)，水覆蓋的是造紙行業(yè)。”
不過(guò)，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、博天環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)趙笠鈞認(rèn)為，水領(lǐng)域原本選定試點(diǎn)的造紙業(yè)，可能由于企業(yè)數(shù)量太大，改為相對(duì)集中的鋼鐵行業(yè)，而大氣領(lǐng)域的試點(diǎn)還是在火電行業(yè)。
除了環(huán)保部在地區(qū)、行業(yè)間籌劃布局試點(diǎn)工作之外，部分嗅覺靈敏的省份早已未雨綢繆，率先行動(dòng)。陜西、吉林等省份已開始建設(shè)排污許可證信息平臺(tái)。
陜西省將把省內(nèi)全部污染物排放企業(yè)納入管理系統(tǒng)，每個(gè)企業(yè)將獲得一個(gè)專屬代碼，申請(qǐng)或更換排污許可證直接在網(wǎng)上進(jìn)行。“建立這個(gè)平臺(tái)是為了留一個(gè)接口，下一步國(guó)家要建立許可證平臺(tái)，我們對(duì)接一下就可以。”陜西省環(huán)境保護(hù)廳總量處工作人員景朝表示，這個(gè)信息平臺(tái)對(duì)規(guī)范許可證的申請(qǐng)、審核和發(fā)放同樣大有益處。
“吉林省也在進(jìn)行排污許可證信息平臺(tái)建設(shè)，我們的設(shè)想是，一方面企業(yè)可以在網(wǎng)上填寫申報(bào)信息，對(duì)企業(yè)而言更加便利。另一方面在填寫過(guò)程中，每個(gè)企業(yè)排污的信息能夠及時(shí)向公眾和政府公開，一舉兩得。”吉林省環(huán)保廳環(huán)評(píng)處一名負(fù)責(zé)人告訴南方周末。
翻閱上海青悅的調(diào)研數(shù)據(jù)，陜西、吉林兩省實(shí)際上自2014年開始便每年公布排污許可企業(yè)名單，公開的事項(xiàng)不僅包含企業(yè)名稱還有具體排污內(nèi)容，這在全國(guó)各省中處于比較領(lǐng)先的位置。
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被遺忘的試點(diǎn)
我國(guó)排污許可的實(shí)施可以追溯到1985年，最初是在上海的水污染物排放許可證上得到應(yīng)用。
從上海青悅的調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，30年來(lái)，全國(guó)已有浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、四川等25個(gè)省份不同程度地制定了本地排污許可證相關(guān)法規(guī)，占比超八成。在已經(jīng)進(jìn)行了污染物申報(bào)登記的企業(yè)中，有30%左右獲頒了排污許可證。
不過(guò)，這項(xiàng)已被歐美發(fā)達(dá)國(guó)家證明行之有效的排污基本制度，在我國(guó)推行的效果并不盡如人意。
2004年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)環(huán)保部)便在地方開展排污許可證試點(diǎn)工作。根據(jù)相關(guān)省局的推薦，環(huán)?？偩譀Q定在唐山市、深圳市、沈陽(yáng)市、杭州市、銀川市、武漢市等6座城市，進(jìn)行綜合排污許可試點(diǎn)工作。
如今12年過(guò)去，不僅是唐山，南方周末在回訪其他城市時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些城市早已忘記自己是試點(diǎn)。
“銀川是試點(diǎn)城市嗎?請(qǐng)將當(dāng)年的試點(diǎn)文件信息和采訪函一起發(fā)過(guò)來(lái)吧，我們要先了解一下試點(diǎn)背景。”銀川市環(huán)保局辦公室工作人員童曉慶說(shuō)。
地處西北的試點(diǎn)城市銀川，和唐山的反應(yīng)如出一轍。南方周末對(duì)試點(diǎn)文件及報(bào)道進(jìn)行了說(shuō)明，在后來(lái)的回函中，銀川市環(huán)保局介紹了自1997年以來(lái)當(dāng)?shù)貓?zhí)行排污許可相關(guān)法規(guī)的情況，而2004年的試點(diǎn)工作仍然付之闕如。
盡管屬于最早的先行者，銀川市排污許可制度在實(shí)踐中仍較為簡(jiǎn)單。根據(jù)其2010年之前所遵照的法規(guī)條例，銀川的排污許可證發(fā)放主要都是圍繞飲食娛樂(lè)業(yè)，目的在于“遏制居民住宅樓下擅自開設(shè)有油煙、噪聲污染的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的局面”。而對(duì)于違反排污許可要求的排污單位，其所面臨的處罰只是“衛(wèi)生、工商等行政管理部門不予核發(fā)《衛(wèi)生許可證》和《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》”等措施。
“我們所做的工作，就是省里出臺(tái)什么樣的法規(guī)，我們執(zhí)行什么樣的法規(guī)，唐山只是一個(gè)地級(jí)市，不管之前有沒有試點(diǎn)，這里的工作沒有什么特殊之處。”上述唐山工作人員說(shuō)。河北省近年來(lái)排污許可證相關(guān)法規(guī)更新過(guò)數(shù)次，每次各有偏重，唐山則按照最近的部署執(zhí)行。
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環(huán)評(píng)和排污許可，缺乏明晰界定
這項(xiàng)制度多年來(lái)推而不廣的原因遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。
“現(xiàn)行的排污許可證沒有硬性法律效應(yīng)。”吉林省上述負(fù)責(zé)人說(shuō)，“那企業(yè)為什么要拿許可證呢?是因?yàn)槠髽I(yè)在辦理其他手續(xù)中這是一個(gè)前置條件。比如說(shuō)要去工商部門辦某個(gè)證件，有了這個(gè)需求它就來(lái)辦排污許可證，沒有需求就不辦。”
這說(shuō)明該項(xiàng)制度缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)和具體的實(shí)施辦法。盡管環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法和2016年1月1日開始實(shí)施的大氣污染防治法，都對(duì)排污許可證作出明確規(guī)定，但這僅是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對(duì)拒不領(lǐng)證、逾期拒不改正等行為的制約措施，這導(dǎo)致環(huán)保部門對(duì)這些環(huán)境違法行為難以實(shí)施監(jiān)管和處罰。
“問(wèn)題在哪，其實(shí)就是管理制度問(wèn)題。”趙笠鈞直言不諱地說(shuō)道，“以前我們上一個(gè)項(xiàng)目先要通過(guò)環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)完了就是項(xiàng)目‘三同時(shí)’(指建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)，等到項(xiàng)目試生產(chǎn)達(dá)標(biāo)之后，這個(gè)過(guò)程就算完成了。接下來(lái)就是貓捉老鼠的關(guān)系，你來(lái)檢查，我有些設(shè)施就開著，等你一走我就關(guān)掉。所以從政府執(zhí)法上來(lái)說(shuō)需要很大力量投入，否則可能就監(jiān)管不到位;從企業(yè)角度來(lái)講，也留下鉆空子的機(jī)會(huì)。”
環(huán)保部于2008年和2014年分別發(fā)布過(guò)《排污許可證管理暫行辦法》(征求意見稿)，但目前都未見正式文件出臺(tái)。南方周末從幾位接近環(huán)保部的專家口中得知，征求意見工作雖然完成了，但稿件內(nèi)容仍然在做“系統(tǒng)性修訂”。
然而，國(guó)家層面的排污許可條例沒有出臺(tái)，頂層設(shè)計(jì)工作就難言結(jié)束。在原有概念下，環(huán)評(píng)、三同時(shí)、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度和排污許可制度也可能出現(xiàn)定位混亂。
陸朝陽(yáng)認(rèn)為，環(huán)評(píng)和許可證定位不清楚，會(huì)導(dǎo)致證照核發(fā)問(wèn)題。早期排污許可證一直作為環(huán)評(píng)中一項(xiàng)內(nèi)容存在，而環(huán)評(píng)核定污染物排放量的程序，和排污許可核發(fā)過(guò)程十分相似，以致環(huán)評(píng)和排污許可證沒有清晰的界定。
“發(fā)證之后，監(jiān)管無(wú)力也是我國(guó)排污許可證難以收效的重要因素。環(huán)評(píng)竣工驗(yàn)收以后給你發(fā)個(gè)證，發(fā)完以后就束之高閣。”陸朝陽(yáng)說(shuō)。
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新制度初露端倪
目前中國(guó)正在開始新一輪的排污許可制度改革。 視覺中國(guó)圖
排污許可制度雖然尚未出臺(tái)正式條例，不過(guò)通過(guò)環(huán)保部開展的改革試點(diǎn)工作以及多位專家描述，新制度的雛形已露出端倪。
“新的排污許可證制度和之前的排污許可證完全不是一回事，如果非要往一起聯(lián)系，它們只有名字一樣。”宋國(guó)君將新制度和現(xiàn)行的排污許可證劃清了界限。他認(rèn)為，如今環(huán)保部籌備推行的排污許可證，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的排污許可制度基本一致，是對(duì)固定污染源的一證式管理，全生命周期的排污許可。
發(fā)達(dá)國(guó)家的排污許可制度，基本實(shí)施的是全生命周期的排污許可。以美國(guó)NPDES(美國(guó)國(guó)家消除污染排放制度)排污許可證為例，只要有向水體排放污染物的設(shè)施或活動(dòng)，均需要獲得排污許可。這一許可是貫通項(xiàng)目建設(shè)、試生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、后期評(píng)估全過(guò)程的許可。因而，對(duì)于排污設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行而言，實(shí)行的是一證式管理，不存在多重許可的問(wèn)題。
這一點(diǎn)在海南、吉林兩省的排污許可制度建設(shè)中得到印證。兩省環(huán)保廳相關(guān)人員向南方周末介紹排污許可政策時(shí)，都提到全生命周期的排放許可制度。海南省環(huán)保廳總量處負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們現(xiàn)在這個(gè)試點(diǎn)，就是全盤接的，從源頭抓起，包括了各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。”
“關(guān)于排污許可證改革之后的審核工作，業(yè)內(nèi)有兩種不同觀點(diǎn)。”劉偉京介紹，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)保主管部門要給企業(yè)發(fā)許可證，需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。而另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任。企業(yè)在申請(qǐng)時(shí)做出書面承諾，保證自己的相關(guān)資料是屬實(shí)的，環(huán)保主管部門無(wú)須對(duì)申請(qǐng)信息進(jìn)行核實(shí)。但若在日后的監(jiān)管過(guò)程中，環(huán)保主管部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)弄虛作假則會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。
改革之后企業(yè)將背負(fù)更大的“自證”壓力。陸朝陽(yáng)在向企業(yè)提供環(huán)境咨詢過(guò)程中，感受到企業(yè)對(duì)排污許可制度改革的關(guān)注。隨著頂層設(shè)計(jì)的重構(gòu)，壓力已經(jīng)傳到了企業(yè)。與陸朝陽(yáng)觀點(diǎn)相似的還有趙笠鈞：“在新制度的概念之下，原來(lái)政府部門要監(jiān)督企業(yè)怎么運(yùn)行，現(xiàn)在變成企業(yè)最著急，因?yàn)槠髽I(yè)要自證清白。企業(yè)一年下來(lái)排放了多少量，政府發(fā)放排污許可證允許的排放量是多少，我得自證清白。”
突如其來(lái)的制度變革將會(huì)為一個(gè)新產(chǎn)業(yè)帶來(lái)生機(jī)。
企業(yè)的自證壓力很可能催生第三方環(huán)境服務(wù)行業(yè)，趙笠鈞相當(dāng)看好這個(gè)行業(yè)前景：“企業(yè)的工作量加大了，同時(shí)催生一個(gè)環(huán)境服務(wù)業(yè)。這就好像要找會(huì)計(jì)師事務(wù)所做財(cái)務(wù)報(bào)告一樣，企業(yè)以后還得做一份環(huán)境審計(jì)報(bào)告，包括一年下來(lái)產(chǎn)生的污染因子、污染當(dāng)量等一系列數(shù)據(jù)。”
“很多做環(huán)境檢測(cè)、監(jiān)測(cè)的公司，現(xiàn)在都盯著這個(gè)大市場(chǎng)，有商機(jī)。”陸朝陽(yáng)也有類似的看法。
然而，環(huán)保部門在推行排污許可制度改革過(guò)程中，未必就能一帆風(fēng)順，僅從作為改革探路者的海南試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，一切也才剛剛開始。
2016年9月9日，海南省環(huán)保廳總量處負(fù)責(zé)人告訴南方周末，目前試點(diǎn)工作還沒有什么結(jié)果，“原定的11個(gè)試點(diǎn)企業(yè)要去除幾個(gè)，現(xiàn)在最多只有10家，一家熱電廠至今沒能建成，沒建成就不存在發(fā)證問(wèn)題了。”
