2016年9月24日-9月25日，由中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)主辦的“2016中國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展論壇”在北京隆重舉行。國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長(zhǎng)蔣兆理出席論壇時(shí)表示，碳市場(chǎng)管理需實(shí)施兩極管理制。
蔣兆理指出，碳市場(chǎng)管理要從管理體制上實(shí)施中央和地方兩極管理體制，配額管理方面要從交易管理上，明確交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易模式;核查與配額的清繳，應(yīng)由國(guó)家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的指南，或者是標(biāo)準(zhǔn)。
以下為蔣兆理講話原文：
蔣兆理：各位來賓，專家們，下午好，剛才何校長(zhǎng)從國(guó)家的減排長(zhǎng)期目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展的高度系統(tǒng)闡述了碳市場(chǎng)必要性，也分析了碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)的基本原理和要點(diǎn)，那么我在這樣一個(gè)基礎(chǔ)下，今天給大家匯報(bào)碳市場(chǎng)要建立一個(gè)什么樣的碳市場(chǎng)，以及怎么樣建立這個(gè)碳市場(chǎng)。
我們將要建立的碳市場(chǎng)是一個(gè)什么樣的市場(chǎng)，它的市場(chǎng)參與各方，它的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利是什么樣的關(guān)系，我是以2014年12月28號(hào)國(guó)家發(fā)改委頒布的《國(guó)家碳排放權(quán)交易的管理暫行辦法》，以及正在由國(guó)務(wù)院法制辦制訂的《國(guó)務(wù)院條例》這樣一個(gè)基礎(chǔ)上來說明我們要建立的碳市場(chǎng)是一個(gè)什么樣的碳市場(chǎng)。
正如何老師剛才在演講中闡明的那樣，碳排放權(quán)交易是減碳制度的一條重要工具，也是未來制度安排當(dāng)中的一個(gè)主線。說明它是主線有三個(gè)最基本的基礎(chǔ)，首先從兩度理論的要求來看，碳排放必須實(shí)施總量控制;其次對(duì)于任何一個(gè)責(zé)任主體，就是企業(yè)必須要實(shí)施碳排放的許可制度。這兩項(xiàng)制度是未來碳市場(chǎng)建立最基本的法律制度的基礎(chǔ)。碳市場(chǎng)必須依法建設(shè)，比較依法來管理。過去由國(guó)務(wù)院各部門制定的管理規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院令，我們認(rèn)為它的效力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例非常有必要。剛才劉燕華部長(zhǎng)也在他的演講當(dāng)中對(duì)于立法問題做了系統(tǒng)的闡述。
碳市場(chǎng)的建設(shè)也必須依法建設(shè)，認(rèn)真履行相關(guān)的立法程序，我們講由國(guó)務(wù)院頒布的碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例和國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易暫行辦法》，二者有一個(gè)先后的關(guān)系和相互依存的關(guān)系。立法或者是說碳排放權(quán)這樣一個(gè)制度必須依法建立不是一個(gè)憑空的說詞，它是國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)廣泛的總結(jié)。我們?cè)谄邆€(gè)碳市場(chǎng)交易試點(diǎn)過程中，深切體會(huì)到建立全國(guó)碳市場(chǎng)的觀點(diǎn)，就是要依法建設(shè)，依法管理。那么從國(guó)際上來看，歐盟2013年10月正式頒布的碳排放權(quán)交易指令，應(yīng)該是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行的根本遵循和指南。在美國(guó)加州推行的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也是06年7月通過加州全球氣候變暖法案為基礎(chǔ)，其他的國(guó)家在建立和運(yùn)行過程當(dāng)中都是由國(guó)家的法律作為依托和支撐。
從七個(gè)試點(diǎn)運(yùn)行的最終效果評(píng)價(jià)來看，也是法律基礎(chǔ)越強(qiáng)大，越完善，這個(gè)地區(qū)的碳市場(chǎng)運(yùn)行越有效，越規(guī)范。比如說深圳是深圳市人民政府令和深圳市特區(qū)的人大條例作為基礎(chǔ)，深圳這幾年無論是碳價(jià)，還是運(yùn)行的規(guī)范履約令等等這些指標(biāo)都顯示了它是一個(gè)成功的試點(diǎn)。另外我們北京也是由北京市人大決定和部門規(guī)章、規(guī)范性文件作為基礎(chǔ)來規(guī)范碳市場(chǎng)的運(yùn)行。上海、廣東、湖北，也都是人民政府一級(jí)的規(guī)范性文件來確保，所以運(yùn)行比較良好。相反做其他地區(qū)，如果法律基礎(chǔ)比較薄弱的話，它的試點(diǎn)績(jī)效和最后的評(píng)估就顯得相對(duì)不是那么完善。
為此，中央改革辦領(lǐng)導(dǎo)小組確定了將碳排放權(quán)交易制度的建設(shè)作為中央的重點(diǎn)改革任務(wù)，其中就明確要求要建立法律規(guī)范，完善總量和配額分配制度，作為基本的要求，因此我們講法律的要求是碳市場(chǎng)建設(shè)的尤為重要的基礎(chǔ)。
那么碳市場(chǎng)怎么建呢，從五個(gè)方面來看。首先從管理體制上，我們實(shí)施的是中央和地方兩極管理體制，明確國(guó)家和地方各自的管理職權(quán)，在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上，國(guó)家和地方兩極職權(quán)他們的分工不同，但是互相支撐，互相制約，形成一套有序的制度體系。從碳市場(chǎng)建設(shè)的總體規(guī)定來看，我們講碳排放權(quán)交易必須按照屬地化管理的原則，參與碳排放權(quán)加以的企業(yè)按照你的最低一級(jí)法人的要求，工商注冊(cè)的地理位置去確定你的屬地化管理，明確省級(jí)主管部門，在這個(gè)過程當(dāng)中省級(jí)主管部門負(fù)責(zé)提出參與企業(yè)的名單，國(guó)務(wù)院認(rèn)可并且加以公布。同時(shí)中央政府來確定碳排放權(quán)總量和配額的分配方法，這是中央政府的職權(quán)。而地方政府負(fù)責(zé)按照中央政府明確的總量和配額分配的方法，來對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行配額的分配。這樣的兩極職權(quán)劃分的規(guī)定，他們不同于歐盟的碳市場(chǎng)，也不同于美國(guó)的碳市場(chǎng)，這是根據(jù)中國(guó)的國(guó)情作出的選擇。我們認(rèn)為中央和地方的分工確保了碳市場(chǎng)未來在一個(gè)可預(yù)期、公開、透明和公正的市場(chǎng)環(huán)境下來有效的運(yùn)行。
從配額的管理角度來看，條例和暫行辦法都明確了碳排放權(quán)交易的重點(diǎn)排放單位和配額分配的總量，以及排放配額的原則，分配方法和分配程序，明晰了地方剩余配額的歸屬，配額調(diào)整等重大問題，規(guī)定了使用碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)配額進(jìn)行管理的基本要求。這里面國(guó)家的職責(zé)就是要確定納入交易范圍的重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)，要制定配額的分配方案，明確各省自治區(qū)、直轄市免費(fèi)配額分配的數(shù)量以及國(guó)家預(yù)留的排放配額，而地方政府負(fù)責(zé)根據(jù)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門公布的重點(diǎn)排放單位確定的標(biāo)準(zhǔn)，提出本地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)符合標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)企業(yè)名單，并且對(duì)企業(yè)組織進(jìn)行碳排放的報(bào)告，并且配合國(guó)家研究提出配額的分配方案。
除了新能源汽車以外，各省對(duì)免費(fèi)配額的分配保留一定的配備分配權(quán)，在這樣的基礎(chǔ)上我們講所謂的地區(qū)差異就是取決于地方在國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，在他的預(yù)留空間里實(shí)施操作的這種自由度，這方面國(guó)家的職責(zé)是統(tǒng)一配額的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)，建立和管理碳排放注冊(cè)登記系統(tǒng)，而地方就是要按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家提出的要求對(duì)企業(yè)實(shí)施管理和組織碳排放的報(bào)告，并且最終分配配額，監(jiān)督履約。
從交易管理來看，國(guó)家明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易模式，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)調(diào)解與注冊(cè)登記系統(tǒng)的鏈接等等重要問題實(shí)施統(tǒng)一的管理，地方負(fù)責(zé)配合國(guó)家對(duì)于行政轄區(qū)內(nèi)的交易機(jī)構(gòu)和交易活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。這就是在交易權(quán)管理上中央和地方的分工，當(dāng)然作為一種特殊的交易標(biāo)的，我們講證監(jiān)會(huì)以及與此相關(guān)的金融交易也要接受證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。
最后就是核查與配額的清繳，由國(guó)家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的指南，或者是標(biāo)準(zhǔn)。由國(guó)家統(tǒng)一對(duì)核查機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的管理，而地方對(duì)重點(diǎn)排放單位提交的監(jiān)測(cè)計(jì)劃進(jìn)行備案，同時(shí)地方要受理重點(diǎn)排放單位提交的排放報(bào)告和核查報(bào)告。排放報(bào)告與核查報(bào)告要由地方實(shí)施檢查和復(fù)查，這樣就非常清晰的描述未來碳市場(chǎng)監(jiān)管的各方職責(zé)和權(quán)利。那么其中企業(yè)，特別是重點(diǎn)納管企業(yè)是我們監(jiān)管的重點(diǎn)。在這里面企業(yè)的屬地化的同時(shí)，由于中國(guó)擁有特殊的制度體系，就是央企和行業(yè)協(xié)會(huì)的存在，因此在碳市場(chǎng)的報(bào)告核算和配額分配當(dāng)中，我們的重點(diǎn)央企和行業(yè)協(xié)會(huì)也會(huì)配合各級(jí)政府發(fā)揮相應(yīng)的職能和作用。各部門各司其則，互相監(jiān)督，互相制約，互相支持，最后形成一個(gè)有機(jī)完整的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。以上是我給大家介紹碳市場(chǎng)各部門、各單位之間的關(guān)系。
在中美聯(lián)合公報(bào)里面，習(xí)近平主席明確提出來2017年要啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，我們理解啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)就是要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，我們?cè)?017年完成對(duì)企業(yè)配額的分配，同時(shí)啟動(dòng)注冊(cè)登記系統(tǒng)，布局完成交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，其中有一部分企業(yè)就會(huì)先期進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這就是2017年啟動(dòng)碳交易的含義。為此，全國(guó)碳市場(chǎng)按照這樣的時(shí)間結(jié)點(diǎn)怎么建設(shè)呢?我們對(duì)建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)早在五年前就進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)中央、地方和企業(yè)分別承擔(dān)各自不同的職責(zé)以及相關(guān)的完成任務(wù)的目標(biāo)和時(shí)間結(jié)點(diǎn)都進(jìn)行了具體的話題。14年到16年期間，中央負(fù)責(zé)推動(dòng)立法以及組織歷史數(shù)據(jù)的報(bào)送核查，初始配額分配的方案研究，以及基礎(chǔ)能力建設(shè)，地方開展相應(yīng)的能力建設(shè)。大家通過各種渠道已經(jīng)了解到這項(xiàng)工作已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛的參與。目前我們初步統(tǒng)計(jì)有高達(dá)三萬多人專業(yè)的，或者是兼職的相關(guān)領(lǐng)域的工作人員正在積極推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)的建立，正在推動(dòng)相關(guān)的能力建設(shè)。目前全國(guó)已經(jīng)有九個(gè)能力建設(shè)中心，在不間斷的開展跟碳市場(chǎng)相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。企業(yè)在2014年到16年期間，組織開展內(nèi)部的能力建設(shè)活動(dòng)，建立內(nèi)部的碳市場(chǎng)報(bào)告制度，同時(shí)一些非納管企業(yè)也在積極參與CCER，就是自愿展開市場(chǎng)交易的活動(dòng)。
2017年2020年我們講是碳市場(chǎng)啟動(dòng)的第一階段，按照五個(gè)統(tǒng)一開展碳排放權(quán)的交易，2020年以后進(jìn)一步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易的范圍。目前我們?cè)诎舜笮袠I(yè)，相當(dāng)于年消費(fèi)化石能源一萬噸以上的企業(yè)參與到碳交易當(dāng)中。2020年以后，一個(gè)是在納管的范圍就是擴(kuò)大到八大行業(yè)之外，同時(shí)在八大行業(yè)以內(nèi)的這些企業(yè)的門檻要進(jìn)一步降低，年消費(fèi)化石能源在五千噸以上的企業(yè)也將納入到碳市場(chǎng)當(dāng)中，與此同時(shí)我們正在跟國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、稅務(wù)總局，以及其他的相關(guān)部門正在積極研究，啟動(dòng)碳稅前期準(zhǔn)備工作。換句話說，2020年以后不僅碳排放權(quán)的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大，那些沒有加入到碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的企業(yè)也將接受碳稅的義務(wù)。
相關(guān)的工作正在積極的進(jìn)行當(dāng)中。剛才已經(jīng)講了，全國(guó)目前第一階段碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)入的企業(yè)范圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航，這些工作正在相關(guān)的行業(yè)和地區(qū)積極的推行當(dāng)中。從納入氣體來看，主要是二氧化碳，既包括由于消費(fèi)化石能源所產(chǎn)生的直接排放的企業(yè)，也包括由于使用消費(fèi)電力或者熱點(diǎn)所引起的間接排放的企業(yè)，也都納入其中。納管的門檻，第一階段是一萬噸以上，到2020年以后進(jìn)一步降低門檻，更多的企業(yè)將進(jìn)入碳市場(chǎng)。
配額的分配方法，我們目前是免費(fèi)的配額分配方法，主要是兩種，一種是基準(zhǔn)線，一種是歷史的強(qiáng)度下降法，從長(zhǎng)期來看，我們認(rèn)為免費(fèi)配額的分配方法最終將統(tǒng)一到基準(zhǔn)線上，由于數(shù)據(jù)的積累需要一定的時(shí)間和一定的周期，因此我們希望到2020年以后，如果是免費(fèi)配額的分配都將采用基準(zhǔn)線法。從碳市場(chǎng)交易的品種來看，目前主要是以現(xiàn)貨為主，包括兩個(gè)品種，第一個(gè)是排放的配額，這是最核心的交易品種。另外自愿減排交易的減排量有一部分經(jīng)過嚴(yán)格的篩選也會(huì)進(jìn)入到碳市場(chǎng)流通。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，除了現(xiàn)貨以外，也將有期貨交易的品種進(jìn)入碳市場(chǎng)，當(dāng)然這有個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
我們講經(jīng)合證資源減排量不僅能夠降低碳配額的成本，也對(duì)市場(chǎng)的穩(wěn)定能夠發(fā)揮一定的作用。自愿減排的企業(yè)在體系之外的，或者是在體系之內(nèi)的這些企業(yè)，他通過建設(shè)自愿減排的交易項(xiàng)目，產(chǎn)生一定的減排量，經(jīng)核證以后可以進(jìn)入到配額市場(chǎng)的流通，用于抵消碳配額。由于我們講碳市場(chǎng)建設(shè)的初期是一個(gè)脆弱的平衡，就是市場(chǎng)供需雙方的供給量和需求量處在一個(gè)逐漸形成的過程當(dāng)中，因此我們講嚴(yán)格的控制CCER的減排量進(jìn)入市場(chǎng)的進(jìn)度和數(shù)量。
那么從全國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)的步驟來看，我們分成兩個(gè)階段，從14年到16年，也就是今年年底我們認(rèn)為是全國(guó)碳市場(chǎng)的準(zhǔn)備階段，主要是要在法律法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施開展建設(shè)，完成全國(guó)碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)和配套的細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，使碳市場(chǎng)具備啟動(dòng)的條件。17年正式啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，17年到2020年是啟動(dòng)階段，初期到18年要確保各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到位，初期分配啟動(dòng)運(yùn)行。到18年以后，到2020年以前全面實(shí)施碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)行，在范圍上基本上覆蓋31個(gè)省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在納入標(biāo)準(zhǔn)上選擇一定規(guī)模，也就是一萬噸標(biāo)煤以上的企業(yè)，確保配額管理和市場(chǎng)交易的順利進(jìn)行，通過不斷的完善和改進(jìn)，要落實(shí)各項(xiàng)支撐落實(shí)，切實(shí)提高各方的支撐能力。
最后我們講2020年以后是我們的完善階段，我們將進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)范圍和交易的產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易的模式，逐步形成運(yùn)行穩(wěn)定，健康活躍的交易市場(chǎng)，同時(shí)進(jìn)一步提升市場(chǎng)的容量和活躍程度，探索與國(guó)際上其他市場(chǎng)連接的可行性。剛才何校長(zhǎng)在他的演講當(dāng)中特別提到碳市場(chǎng)要真正發(fā)揮它的作用，那么碳價(jià)必須要達(dá)到一定的規(guī)模，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看我們碳市場(chǎng)的建設(shè)目標(biāo)是讓碳價(jià)真正發(fā)揮低碳略去發(fā)展的投資的引導(dǎo)作用，我們做了一個(gè)初步估計(jì)。在30元左右的時(shí)候，會(huì)對(duì)企業(yè)減排產(chǎn)生一定的壓力。當(dāng)我們把碳價(jià)逐步提高到每噸配額達(dá)到100元的時(shí)候，企業(yè)在投資、內(nèi)部管理上就會(huì)有明顯的提高壓力。從長(zhǎng)期來看，我們認(rèn)為300元每噸配額是長(zhǎng)期真正能夠發(fā)揮低碳綠色引導(dǎo)作用的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們通過不斷完善市場(chǎng)要素的設(shè)計(jì)，不斷規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的各方基礎(chǔ)，最終要形成碳價(jià)對(duì)于低碳綠色融資、投資的引導(dǎo)作用，這是碳交易市場(chǎng)未來建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)。
按照這樣一個(gè)規(guī)模估計(jì)，全國(guó)碳市場(chǎng)會(huì)對(duì)我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生什么樣的影響，首先它的配額分配量會(huì)達(dá)到30億到50億噸，這是一個(gè)什么樣的規(guī)模呢?ETS目前的規(guī)模是20億噸，我們?nèi)珖?guó)碳市場(chǎng)一旦建立就將成為全球第一大的碳市場(chǎng)。如果以現(xiàn)在的七個(gè)交易試點(diǎn)地區(qū)的碳價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)來測(cè)算的話，按照可交易量的測(cè)算，我們現(xiàn)貨市場(chǎng)的交易規(guī)?？赡軙?huì)達(dá)到12億元到80億元，相對(duì)于黃金、債券、股票這是一個(gè)很小的市場(chǎng)，但是小不意味著它不重要，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，碳市場(chǎng)正是在一個(gè)逐漸壯大和發(fā)展的過程當(dāng)中。如果考慮這個(gè)碳期貨進(jìn)入碳市場(chǎng)，它的規(guī)模就將放大，會(huì)達(dá)到600到4000億元這樣一個(gè)規(guī)模。
以上是給大家匯報(bào)的碳市場(chǎng)建設(shè)的 基本考慮，有關(guān)的各方關(guān)系，企業(yè)、中央政府、地方政府之間的關(guān)系是征求了各部門，各相關(guān)企業(yè)，以及國(guó)務(wù)院審核標(biāo)準(zhǔn)的，這個(gè)制度將在未來決定我們碳市場(chǎng)運(yùn)行的基本方向。從碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行情況來看，我們認(rèn)為企業(yè)的積極參與是我們碳市場(chǎng)建設(shè)的保證，在過去改革開放三十年以來，我們的企業(yè)為增加生產(chǎn)，提高效率，繁榮國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)揮很重要的作用，未來的綠色低碳發(fā)展過程當(dāng)中，企業(yè)仍將發(fā)揮核心的作用，我相信我們的制度只要設(shè)計(jì)公平合理，國(guó)家的減排標(biāo)準(zhǔn)明確，我相信企業(yè)也將在綠色低碳發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。以上是我今天下午的匯報(bào)，不當(dāng)?shù)牡胤秸?qǐng)大家批評(píng)指正。
